JEAN PISANI-FERRY
|
Accueil
/ Nouveau ! New !
Rapport - Politique économique et croissance en Europeavec Philippe Aghion et Elie Cohen Rapport du Conseil d’Analyse Economique n° 59, mars 2006 Introduction L’Europe économique déçoit. De la relance du marché unique, il y a vingt ans, jusqu’à celle de l’agenda de Lisbonne, au début de cette année, Commission et Conseil européen n’ont cessé de promettre que l’intégration et les réformes viendraient à bout de la langueur économique du continent. C’est au nom de la croissance que l’achèvement du marché intérieur a été entrepris au milieu des années quatre-vingt. C’est parce que la stabilité monétaire allait créer les conditions de cette croissance que dans les années quatre-vingt-dix, les Européens ont consenti aux sacrifices préalables à la mise en place de l’euro. C’est, à nouveau, pour la stimuler que les chefs d’Etat européens ont, en 2000, adopté le programme de Lisbonne, et c’est en réaction à l’absence de résultats qu’ils sont, en 2005, convenus de le relancer. La plupart de ces étapes ont donné lieu à des transformations de grande ampleur, qu’il n’y a pas lieu de regretter. Il y a vingt ans, l’Union européenne était économiquement fragmentée par les barrières aux échanges, les frontières monétaires, la disparité des politiques économiques. Elle constitue aujourd’hui un espace considérablement plus intégré et plus propice tant au développement économique qu’à la conduite de politiques communes ou coordonnées. Mais cette transformation n’a pas débouché sur une amélioration de la performance macroéconomique de l’Union. Au contraire, celle-ci a décliné de décennie en décennie, tant en termes absolus qu’en comparaison de celle des Etats-Unis. Les efforts consentis n’ont pas produit la croissance attendue, particulièrement dans la zone euro. Aujourd’hui, la crise politique s’ajoute à la crise économique et entre en résonance avec elle. Le double non français et néerlandais à la constitution, qui peut dans une large mesure s’analyser comme résultant de l’incapacité européenne à produire de la prospérité, ne donne pas seulement un coup d’arrêt à la construction politique de l’Europe. Il met aussi en péril l’acquis économique, à la fois parce que celui-ci est (en France du moins) directement contesté, et parce que l’adhésion aux disciplines qu’impliquent le marché unique et l’union monétaire n’est plus confortée par l’anticipation de l’union politique. Privée de perspectives, l’intégration européenne est menacée de déconstruction. Pour les années qui viennent, préserver l’acquis apparaît ainsi comme un objectif ambitieux en même temps qu’insuffisant. Au minimum, une phase de stagnation paraît inéluctable, et au-delà, les risques de détricotage sont à prendre au sérieux. Trois événements survenus en 2005 confirment l’ampleur de la crise Le rejet par les responsables politiques de France et d’Allemagne d’une initiative communautaire d’achèvement du marché intérieur, quoiqu’on pense de son opportunité et de ses dispositions exactes, a été un signe des temps : une directive prévue de longue date a été soudain vouée aux gémonies car elle introduisait dans le débat européen la thématique du « dumping social ». L’adoption d’un Pacte de stabilité rénové qui s’éloigne de la coordination par la règle, sans lui substituer pour autant un « gouvernement économique », a été un témoignage supplémentaire de la volonté d’affranchissement des grands pays de la discipline commune. Enfin la querelle budgétaire a montré qu’en dépit de la volonté affichée de ne pas ajouter la crise à la crise, la remise en cause des termes du compromis passé débouchait sur un conflit. Jusqu’où faut-il s’alarmer d’une telle situation ? D’un strict point de vue économique, tout dépend de l’analyse qui est portée sur les racines des difficultés. Si celles-ci sont principalement nationales, une désaffection temporaire à l’égard de l’Europe, qui conduirait à concentrer l’énergie politique sur les priorités internes, pourrait être paradoxalement bienvenue. Mais si le système de politique économique communautaire est en cause, alors une telle désaffection serait grave, parce qu’elle empêcherait de définir et de mettre en œuvre les remèdes appropriés. Il importe donc de porter un diagnostic aussi assuré que possible sur les causes de l’affaiblissement économique du continent. Le constat de la médiocre performance européenne n’est pas contesté. Les chiffres attestent en effet que le PIB par tête de l’Union européenne à quinze stagne depuis trente ans à 70% environ de celui des Etats-Unis et qu’en son sein ceux des grands pays développés, Allemagne, France et Italie, ont décliné de cinq à dix points au cours de la même période.
Les raisons de cet affaissement donnent, en revanche, matière à débat. Leur élucidation est d’autant moins évidente qu’à la fin des années 80, alors que les Etats-Unis s’interrogeaient sur les ressorts de leur apparent déclin, nombre d’experts annonçaient l’avènement du siècle européen (Thurow, 1992). L’Europe paraissait avoir trouvé la secrète alchimie entre souveraineté collective et prérogatives maintenues des Etats, stabilité macroéconomique et initiatives hardies dans les nouvelles technologies, marché unique et préservation des modèles sociaux nationaux. Que s’est-il donc passé ?
Schématiquement, quatre thèses s’affrontent.
Ces explications contiennent chacune une part de vérité, mais nous paraissent également insatisfaisantes. Elles peinent à rendre compte de la panne actuelle. Pourquoi le marché unique et l’euro n’ont-ils pas, ou apparemment pas, apporté les bénéfices attendus ? Pourquoi des institutions économiques mûrement réfléchies et soigneusement mises en place produisent-elles des résultats sous-optimaux ? Si des réformes sont nécessaires pour retrouver la prospérité, comment expliquer que les gouvernements s’y montrent réticents ? Si les politiques sont mauvaises, pourquoi n’en change-t-on pas ? Face à de tels constats, il nous semble que le devoir des économistes est de rechercher une explication plus profonde. Plutôt que les seules politiques de l’Union ou des Etats, il est aujourd’hui nécessaire d’interroger le système de politique économique européen et ses fondements analytiques. Ce système, qui s’est construit au cours du temps par additions successives, est en effet très spécifique. Il se caractérise par un ensemble de traits distinctifs qui sont, pour partie, appuyés sur des hypothèses théoriques plus ou moins explicites, et pour une autre, le résultat de compromis politiques institutionnalisés dans les traités. S’est ainsi élaboré au fil du temps un modèle d’intégration sui generis qui a fait la preuve de sa robustesse. Mais au regard de l’impératif de croissance d’aujourd’hui, ces caractéristiques sont-elles fonctionnelles ou dysfonctionnelles ? Autrement dit, et pour reprendre de manière métaphorique une distinction chère aux économistes, les principes fondateurs et le modèle d’organisation de l’Union européenne, dont l’efficience statique a été maintes fois louée, satisfont-ils à un critère d’efficience dynamique ? Voila la question à laquelle voudrait répondre ce rapport . Les raisons pour lesquelles une recherche de cette nature nous paraît aujourd’hui nécessaire ne sont pas seulement économiques. Au cours des premières décennies de l’après-guerre, l’Union européenne s’est construite par l’économique, mais pour la paix. Le premier bien public européen était l’apaisement des relations entre les ennemis d’hier. Au fur et à mesure du temps, cependant, l’économique est passé du statut de moyen à celui de fin. Si la prospérité se révélait durablement hors d’atteinte, la légitimité même de la construction européenne se trouverait mise en cause. Pour mener à bien cette analyse, nous commençons dans le premier chapitre par brièvement rappeler les faits principaux. Le but du deuxième chapitre est d’expliciter le « logiciel européen », c’est-à-dire les règles qui régissent la répartition verticale (entre niveaux de gouvernement) et horizontale (entre institutions) des compétences de politique économique au sein de l’Union européenne, et à en dégager les fondements. Dans le troisième chapitre, nous faisons le bilan pratique de la mise en œuvre du modèle d’intégration et de répartition des compétences entre l’Union et les Etats. L’inachèvement du marché unique y est questionné de même que la difficulté grandissante à progresser quand sont en cause les préférences collectives, des compromis sociaux cristallisés ou des traditions juridiques. Le chapitre quatre soumet à examen la séparation entre le domaine structurel et le domaine macroéconomique. Nous nous y interrogeons sur le point de savoir si la séparation stricte entre développement à long terme et gestion du cycle est théoriquement et empiriquement justifiée, et si le cloisonnement entre politiques macroéconomiques et politiques structurelles n’est pas de nature à décourager les réformes. Enfin le cinquième et dernier chapitre est consacré aux orientations et recommandations qui peuvent être dérivées de notre analyse. |
Dans la même rubrique :
|
La première thèse soutient que « l’Europe ne va pas si mal » et que la performance européenne est simplement l’effet d’un choix collectif au détriment du travail et en faveur du loisir (Blanchard, 2004) : les Européens ne souffriraient pas d’un retard de productivité, mais paieraient simplement les conséquences d’une insuffisante appétence pour le labeur.
