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Rapport - Les leviers de la croissance française

Mon rapport pour le Conseil d’analyse économique co-écrit avec Philippe Aghion, Gilbert Cette et Elie Cohen est disponible en librairie et sur le site du CAE

Lire l’introduction ci-dessous

Gagner un point de croissance !

L’objectif est peu contestable. En matière de croissance et de retour au plein emploi, l’Europe est en retard par rapport au monde et la France est en retard par rapport à nombre de ses voisins. Le Royaume-Uni est au plein emploi et sa croissance est plus dynamique que celle de la France depuis maintenant des années. L’Allemagne a restructuré ses entreprises et réformé son marché du travail ; la croissance y semble de retour et le chômage s’y réduit rapidement. L’Espagne a conjugué, sur les quinze dernières années, forte réduction du chômage et appel massif à l’immigration. Parmi les pays de dimension plus réduite, ceux du nord de l’Europe connaissent généralement une situation enviable. Notre retard se lit de plus en plus dans les comparaisons de revenu par tête qui nous placent en situation défavorable. Si l’on prolonge les tendances actuelles, l’écart de revenu par tête entre les États-Unis et la France sera en 2020 équivalent à celui qui sépare aujourd’hui la France de la République tchèque.

Aucune fatalité n’oblige pourtant la France à « décrocher » de la dynamique de nombreux autres pays industrialisés. La littérature économique souligne le rôle très important joué par les institutions dans les évolutions économiques relatives des pays, et les analyses du présent rapport apportent une forte confirmation à ces enseignements. Les politiques économiques européennes mais aussi nationales ont ainsi une influence majeure sur les trajectoires économiques de long terme. Il est donc indispensable de savoir lesquelles seraient les plus adaptées à notre pays, afin d’y augmenter le potentiel de croissance. Une telle accélération aurait comme conséquence une plus forte progression du niveau de vie économique moyen. Elle permettrait aussi de faciliter le financement de notre système de solidarité sociale, qui pourrait sinon se voir très fortement menacé.

Ce rapport veut ainsi évaluer les conditions et le réalisme d’une augmentation durable de la croissance française. Il vise à contribuer à une meilleure connaissance de ses déterminants, des enseignements des réussites passées ou étrangères et des leviers qu’il conviendrait de mobiliser en France. Il est basé sur une étude comparative longue des facteurs de croissance dans un grand nombre de pays d’inégale distance à la frontière technologique. Les performances françaises sont confrontées à celles de trois groupes de pays : les pays anglo-saxons, les pays scandinaves et les pays rhénans, et les conditions d’une dynamisation de la croissance sont définies par rapport à ces trois groupes de référence. Parmi tous les facteurs théoriques d’une relance de la croissance, une analyse économétrique portant sur un large échantillon de pays et sur longue période permet de caractériser les plus pertinents. Cela permet d’avancer quelques éléments d’évaluation de l’augmentation de performance à attendre de la mise en oeuvre des réformes correspondantes. Si, en effet, on veut éviter de supposer que toutes les politiques se valent, ou que les longs catalogues de mesures tiennent lieu de politiques, ou encore que tout a été essayé avec un succès inégal, alors il faut tenter l’exercice consistant à revenir aux facteurs explicatifs de la croissance pour élaborer des propositions de politiques sur quelques leviers d’action judicieusement choisis.

Il devient ainsi possible de répondre à des questions récurrentes. Faut-il compter principalement sur la mobilisation des ressources en travail ou sur une accélération de la productivité ? Cette dernière passe-t-elle uniquement par une augmentation des dépenses d’innovation ou nécessite-t-elle, et pourquoi, de reformer le marché du travail et le marché des produits ? Quelles sont les réformes prioritaires et que peut-on en attendre ? Est-il nécessaire de les conduire simultanément ou gagne-t-on à les hiérarchiser et à les séquencer en fonction de leur contribution potentielle à la croissance ?

Ce rapport s’organise en trois chapitres.

Un premier chapitre revient sur les estimations de la croissance potentielle à l’horizon 2020, toutes choses égales par ailleurs, c’est-à-dire en l’absence de réformes ambitieuses. Malgré le vieillissement de la population, les perspectives de croissance ne semblent guère différer des performances enregistrées au cours des dernières décennies car le regain démographique et la réforme Fillon ont produit leurs effets. Cette croissance, de l’ordre de 2 %, n’est pourtant guère satisfaisante et sera source de tensions croissantes sur le partage du revenu pour deux raisons. D’une part, même réduit, le besoin de financement à terme des retraites reste significatif. Il sera amplifié par le fait que l’hypothèse habituelle d’une érosion continue du taux de remplacement (pension/dernier revenu d’activité) n’est politiquement pas réaliste à moyen-long terme. D’autre part, notre rapport fournit quelques indications inquiétantes sur l’envol probable des dépenses de santé. La comparaison avec les trois groupes de pays de référence suggère un important potentiel de rattrapage par mobilisation des ressources en main d’oeuvre. La France souffre de la faiblesse de l’input travail que ne compense pas une productivité artificiellement élevée. Stimuler l’un ne peut aller sans effet sur l’autre.

La croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) est, de fait, le facteur le plus déterminant pour le long terme, et les leviers de son augmentation sont l’objet du deuxième chapitre. On tente ici d’identifier les déterminants de la PGF et donc de la croissance potentielle en s’appuyant sur une méthodologie combinant facteurs de croissance et degré de développement technologique. Parmi les nombreux facteurs potentiels de croissance de la PGF considérés, seuls apparaissent comme ayant un effet significatif et durable, pour un pays proche de la frontière technologique comme la France :
  l’investissement en éducation supérieure ;
  l’interaction entre libéralisation du marché des produits et celle du marché du travail.

Les effets favorables sur la croissance de la productivité de l’éducation supérieure et de la libéralisation des marchés des biens et du travail sont directs, ils transitent également par une plus grande diffusion des technologies de l’information et de la communication (TIC). La France pourrait augmenter d’un bon demi-point le rythme de sa croissance potentielle en investissant moins d’un point de PIB supplémentaire dans l’enseignement supérieur et en flexibilisant les marchés des biens et du travail. Le coût de ces réformes structurelles serait compensé par le surplus de croissance ainsi généré au bout de cinq à dix ans.

Le troisième chapitre revient sur les leviers de croissance identifiés tant pour stimuler l’input de travail que pour accroître la PGF, afin d’élaborer la stratégie de réformes qui nous paraît la plus appropriée pour la France. Les mérites respectifs de nombreuses réformes, dont celles évoquées dans le débat public, sont analysés en s’appuyant sur le bilan coût-bénéfice de chacune d’entre elles. Est alors proposé un scénario central de réformes qui permettrait de gagner durablement de l’ordre d’un demi à un point de croissance annuelle. Ce scénario est ensuite séquencé en distinguant trois horizons : 2012, 2017 et au-delà de 2020. Notre recommandation est d’engager d’emblée les réformes qui ne produisent leurs effets qu’à moyen terme et dont le coût est immédiat comme l’enseignement supérieur, d’organiser la montée en puissance du facteur travail par des mesures appropriées pour les jeunes et les seniors, de commencer les réformes structurelles par le marché des biens et, enfin, de concentrer les efforts sur les noeuds de blocage. Sur le marché des biens, il faut libéraliser le secteur de la grande distribution ainsi que les professions fermées. En matière d’emploi, notre conviction nourrie par les expériences étrangères est que la réforme du service public de l’emploi est prioritaire. C’est d’elle que peut partir un mouvement plus vaste mais également indispensable de réforme de la formation, de l’indemnisation du chômage et du dialogue social.

Le chiffrage du scénario correspondant suggère qu’une combinaison de mesures structurelles touchant simultanément à ces différents leviers permettrait d’approcher puis d’atteindre une croissance proche de 3 % l’an au cours des quinze prochaines années, et de la maintenir aux alentours de 2,5 % l’an au-delà de cet horizon. Il s’agit évidemment d’une évaluation de notre potentiel et non d’une prévision. Mais, même si l’environnement global se montre moins porteur au cours des années à venir qu’il ne l’a été depuis dix ans, l’économie française ne peut que bénéficier d’une meilleure utilisation de ses ressources et d’une dynamisation de la productivité globale de ses facteurs de production. En d’autres termes, il s’agit de définir les moyens de mobiliser mieux et davantage les leviers de la croissance française.

Quelques mots, pour finir, sur les limites de ce rapport. Une première critique qui peut lui être faite est de privilégier le PIB par habitant ou son taux de croissance comme mesures du développement, plutôt que le bien-être. Outre le fait qu’aucun indicateur de bien-être ne fait l’unanimité, l’approche économique ici retenue permet, dans un cadre unifié, une quantification des effets attendus de différentes mesures ou programmes de réformes. Cela n’exclut pas des travaux complémentaires plus spécifiquement dédiés à la question du bien-être.

Une seconde critique est que notre rapport privilégie l’offre et les réformes structurelles et ne parle presque jamais de la politique macroéconomique ni de la gestion de la demande globale. Ce choix ne tient pas seulement à la conviction que la croissance française a, toutes ces dernières années, été bridée par des contraintes d’offre. Trois d’entre nous ont, aussi, amplement analysé le rôle des politiques macroéconomiques dans un précédent rapport du CAE, Politiques économiques et croissance en Europe. Le présent rapport en est, en quelque sorte, complémentaire, et de ce fait il ne nous est pas apparu nécessaire de revenir en détail sur les politiques monétaire et budgétaire.