Démocratiser la gouvernance mondiale

Par Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry, Laurence Toubiana*

(Libération, 26 juin 2002)

Les chefs d'Etat et de gouvernement du G7/G8 qui vont s'envoler pour tenir leur sommet annuel dans les montagnes de l'Alberta affichent la modestie : ce sera, nous dit la présidence canadienne, « une petite réunion de réflexion ». Acceptons-en l'augure. Supposons même qu'altitude et éloignement aidant, le sommet se tienne dans un calme relatif. Et, pour faire bonne mesure, qu'il donne au Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique l'impulsion attendue.

Apaisera-t-il pour autant les inquiétudes quant à la manière dont la mondialisation est gouvernée ? À l'évidence, non. Si leur effacement est réel, ou perçu comme tel, les dirigeants des puissances du monde développé renforceront le sentiment que l'économie mondiale est pilotée par des bureaucraties anonymes. Et, s'il apparaît comme une ruse, ils donneront l'impression d'avoir des intentions trop peu avouables pour s'afficher au grand jour. A force de ne pas vouloir faire figure de directoire mondial, les dirigeants du G7 balancent entre l'inanité et la cabale. Ce n'est pas la solution.

Le G7 n'est pas le gouvernement mondial. Ce qui en tient lieu, c'est davantage le réseau des institutions multilatérales - FMI, Banque mondiale, OMC, et aussi OMS, OIT ou organismes chargés de l'environnement - qui, dans chaque secteur, financent, coordonnent ou réglementent. A défaut d'une fédération mondiale dont le 11 septembre et ses lendemains nous ont rappelé le caractère utopique il faut, à vue humaine, se concentrer sur les principes qui peuvent rendre cette gouvernance aussi efficace, juste et légitime que possible.

Les institutions internationales font l'objet de fortes critiques. Sur leurs politiques, d'abord, ce qui est naturel et nécessaire. Mais aussi sur leur existence, ce qui l'est moins. Car nous avons besoin d'elles pour surveiller l'application des règles dont s'est dotée la communauté internationale, pour organiser les coopérations, pour remédier aux échecs des marchés. Ces institutions tirent leur légitimité du mandat qui leur a été donné, et de la manière dont elles le remplissent. Elles doivent donc être et rester spécialisées : l'OMC doit s'occuper du commerce mondial, et pas de l'environnement, le FMI des questions monétaires et financières, et pas de l'éducation du peuple. Sinon, nous aboutirons à un système ou chaque institution pourrait prétendre tout faire, à la place des autres.

N'est-ce pas, dira-t-on, laisser la bride sur le cou à des organismes aux vues étroites, qui privilégient systématiquement les normes de l'économie marchande ? Non, à trois conditions. La première est de construire un équilibre au sein du système de gouvernance. Parce que l'environnement est devenu un problème international de premier rang, il faut absolument créer, à la place de la myriade de secrétariats qui gèrent les accords internationaux, une organisation mondiale de l'environnement qui puisse s'imposer par son autorité intellectuelle et ses instruments juridiques et financiers.

Parce que la santé dépend aujourd'hui de l'action collective internationale, il faut renforcer l'OMS et lui donner les moyens d'agir. De même pour l'OIT. C'est ainsi, et non en affaiblissant l'OMC ou le FMI, que l'on pourra faire en sorte de mieux refléter les préférences collectives.

Cela fait, il sera possible d'exiger que l'OMC requière l'avis de l'OMS lorsqu'elle doit arbitrer entre promotion du commerce et protection de la santé publique.

La seconde condition est de démocratiser la gouvernance mondiale. L'hésitation à aller dans cette voie reste forte, au moins parce que les associations et autres ONG sont plus souvent anglo-saxonnes que françaises ou plus encore africaines. Il faut donc clarifier les modalités d'exercice de la démocratie participative. Le rôle des ONG est de surveiller, pas de participer aux négociations.

Sous cette réserve, et à condition qu'elles fassent elles aussi preuve de transparence, il faut franchir le pas et leur reconnaître un rôle de proposition, de saisine ou de surveillance du respect des engagements multilatéraux.

La troisième condition est que les gouvernements nationaux exercent leurs responsabilités politiques et jouent pleinement leur rôle d'« actionnaires » des organisations internationales. A eux de définir et, le cas échéant, de redéfinir les mandats, de fixer les orientations, de demander des comptes. Et à eux d'assumer cette responsabilité devant leurs opinions et leurs parlements, plutôt que de faire semblant de n'en pouvoir mais.

Pour jouer ce rôle, les Européens ont intérêt à s'unir. Après s'être audacieusement mis d'accord pour unifier leurs monnaies, ils font preuve d'une étrange timidité face à ce qui en serait la conséquence logique : l'unification de leurs représentations au FMI, qui leur permettrait de jouer un rôle moteur dans le domaine financier, à l'image de celui qu'ils jouent en matière commerciale.

Et le G7 ? Il devra conserver une fonction d'impulsion et de pilotage d'ensemble qui fait par nature défaut à un système de gouvernance fondé sur des institutions sectorielles.

Il doit pour cela s'élargir et faire la place aux pays en développement et aux pays émergents. Car, s'il est évidemment plus confortable de se réunir entre gens du même monde, ce n'est pas ainsi que l'on forgera les consensus internationaux de demain. Sauf en matière macro-économique et monétaire, où l'essentiel continue à se jouer entre les Etats-Unis, l'Europe et le Japon, le G7 n'est plus très légitime, il n'est plus même très efficace. A 27 ans, il serait temps qu'il grandisse.

Construction utopique ? Distante, certainement. Le retour en force d'une realpolitik américaine ne dispense cependant pas de penser les solutions d'avenir.

Au contraire : les Européens, qui ne croient plus que tout se résume aux rapports de force, doivent prendre ce parti, et faire effort de réflexion et d'invention.

* Pierre Jacquet est directeur adjoint des enjeux stratégiques à l'Agence française de développement ; Jean Pisani-Ferry est président-délégué du Conseil d'analyse économique ; Laurence Tubiana est directrice de l'IDDRI (Institut de développement durable et des relations internationales). Ils ont publié à la Documentation française un rapport sur la gouvernance mondiale.